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公益类事业单位细分类的难点和对策分析
时间:2013-08-01              

  事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是我国社会主义现代化建设的重要力量。当前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期,加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求,我国社会事业发展相对滞后,一些事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分,机制不活;公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高;支持公益服务的政策措施还不够完善,监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展,迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。由于现行事业单位的管理体制和运行机制源于计划经济体制,在事业单位分类改革中如何界定事业单位的功能尚需要进一步探索,事业单位的功能定位是事业单位分类改革的关键。我市事业单位五百多家,如何科学准确地划分类别是我市事业单位分类改革的首需解决的问题。

  一、当前事业单位分类的难点

  事业单位要准确分类必须解决一个问题,即划分类别的依据是什么?关于这个问题,中发[2011]5号、国办发[2011]37号做出了回答:以社会功能为依据,合理划分现有事业单位类别;坚持根据职责和特点,细分从事公益服务事业单位;坚持实事求是,严格掌握标准,不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据。按照社会功能,将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。认定承担行政职能的事业单位的依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定其承担行政决策、行政执行、行政监督等职能。划分从事生产经营活动的事业单位的依据是其提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责。这类单位要逐步转为企业或撤销。划分从事公益服务的事业单位的依据是其面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。公益类事业单位又细分为公益一类和公益二类。划分公益一类的依据是承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源。这类单位不得从事经营活动,其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。划分公益二类的依据是承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动,在确保公益目标的前提下,可依据相关法律法规提供与主业相关的服务,收益的使用按国家有关规定执行。

  从以上事业单位分类的依据来看,行政职能类事业单位的依据是清楚的,即以法律法规、中央政策确定的职责来认定。生产经营类和公益类事业单位的划分依据是资源配置方式以及社会功能。市场配置资源的核心是价值规律,是供求关系,是最有效率的资源配置方式,仅以资源配置方式来划分是生产经营类事业单位还是公益类事业单位,很容易陷入公益类事业单位不讲效率的误区,事实上公益类事业单位也是讲效率的,也要把有限的社会公共资源进行最合理的配置,从这点上看,操作起来不好把握。若以是否面向社会提供公益服务划分,是比较容易将生产经营类和公益类划分开的,但以此为依据将公益类细分为公益一类和公益二类就很困难。因为从功能上讲公益一类和公益二类没有本质的区别,都是公益服务产品的生产者,也同样难以用是否最有效率来划分,公益一类和公益二类细分的边界并不清晰。中央文件列举了义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等作为公益一类,将高等教育、非营利医疗等列为公益二类,未列举进来的该如何分类?事实上从地方政府所提供的公益服务和事业单位复杂程度来看,远远超出了中央文件列举的范围,按现有的公益一类和公益二类的细分依据很难函盖地方政府举办的事业单位的全面情况。

  二、公益类事业单位细分的对策建议

  事业单位的实质是政府通过投入公共资源为公众提供公共服务而直接组织的公共服务生产者。当前的事业单位可分为行政职能类、生产经营类和公益类三类,对于较难细分的公益类事业单位,根据中央关于事业单位分类改革的精神,结合我市实际,可根据公益类事业单位生产的公共服务产品的功能属性细分为公益一类、公益二类、公益三类。

  (一)公益一类事业单位。公益一类事业单位是必须由政府通过投入公共资源面向社会提供均等的基本公共服务而直接组织的公共服务产品的生产部门。这类事业单位满足的是社会性直接需求,从事关系国家安全、公共安全、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务,例如学前教育、义务教育、特殊教育、高中教育、公共卫生、基本公共医疗、公共文化、基础科研、重要领域的社会科学研究、基本的社会福利、环境生态资源保护等部门均是提供均等的基本公共服务的生产部门,可划入公益一类。

  (二)公益二类事业单位。公益二类事业单位是由政府通过投入公共资源面向社会提供的公共服务产品的生产部门。这些单位生产的公益服务产品涉及民众的普遍需求和社会发展需要,同时又不属于均等的基本公共服务范畴。诸如公立医院、中等教育、高等教育、公园等休闲场所的管理单位都可划入公益二类。

  (三)公益三类事业单位。公益三类事业单位是为政府生产特定功能的公益产品的部门。这些单位生产的公益服务产品满足政府的特定要求,政府可以通过购买公益服务的方式投入公共资源。诸如承担党和政府舆论导向任务的报刊和电视台、为机关行使职能提供支持保障等单位可以划入公益三类。

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